3. 시장으로의 귀환

국가경영전략연구원 조찬 정책간담회 강연

(경제수석 재임시 : 1997년 9월 3일)

경제수석 재임시 국가경영전략연구원(NSI)의 조찬 정책간담회에서 행한 강연으로 본강연집의 제목과 같은 제목으로 우리 경제가 시장경제의 원리에 충실하도록 구조개선을 하는 길 이외에는 지속적 발전이 불가능하다고 강조하면서, 이러한 관점에서 당시 경제팀이 경기대응적 경제정책보다는 경제구조의 개선과 안정위주의 경제정책 방향을 채택하고 있음을 설명한 내용이다.

경제수석으로 발령을 받았을 때 어느 분이 저에게 글을 하나                써주겠다는 말을 해서 □시장으로의 귀환□이라는 글을 청한 적이 있습니다. 전에 소비자보호원장으로 재직할 때에는 □소비자가 선택하는 경제□라는 표어를 정한 적이 있었고, 공정거래위원장일 때는 □경쟁이 꽃피는 경제□를 표어로 했습니다. 그 동안 지속적으로 생각했던 것은 첫째가 소비자의 선택에 의해 결정되는 경제였고, 두 번째가 경제사회에 있어 진정한 의미의 경쟁 활성화였습니다. 이것이 우리가 추구하는 시장경제의 본질이라고 생각합니다.

물가국장 시절 이후 끊임없이 생각했던 것은 □시장이란 무엇인가□입니다. 그리고 과연 우리경제는 시장경제이며, 시장을 통해 경제문제의 해결이 가능한가□에 대해 끊임없이 자문자답을 해본 적이 있습니다. 그리고 결국 얻은 결론은 시장으로 돌아갈 수밖에 없다는 것입니다. 특히 변화되는 세계경제 환경하에서 시장의 의미는 어떻게 달라지고 있으며, 이에 대한 우리의 인식과 대응이 적절한지를 점검해 보는 것이 매우 중요하다고 생각합니다. 그러나 시장으로의 귀환이 매우 힘든 것이 사실입니다.

구소련과 동구 국가들이 사회경제체제를 버리고 시장경제체제를 추구하고 있지만 얼마나 어려운 과정을 겪고 있는지 우리가 지켜 보고 있어 잘 알 수 있습니다. 한편으로 우리에게도 과연 시장경제가 존재한 적이 있었느냐는 질문을 던지는 사람들도 있습니다. 헌법에서도 규정하고 있고, 시장경제체제가 우리의 이념임을 부인하는 사람은 없을 것입니다. 그러나 과연 우리에게 그 동안 시장다운 시장이 존재했었느냐는 질문은 할만한 질문이라고 생각합니다.

작년 공정거래위원장으로 있을 때 경제장관회의에서 중요한 경제정책들을 논의하면서 경제의 주요한 이슈들은 시장원리에 의해서 풀어야 한다는 말을 하니까 어느 장관께서 과연 우리에게 시장이 존재하느냐는 질문을 던지는 것을 들은 적이 있습니다.

새로운 경쟁시대의 도래

시대 변화의 특징을 보면 첫째는 세계경제의 통합화 과정, 국경이 없는 경제로의 변화가 최대의 특징일 것입니다. 두 번째는 정보화의 흐름입니다. 우리는 엄청난 정보화의 물결 속에 있습니다. 세 번째는 지적 사회의 전개입니다. 지식, 지혜의 가치가 경제에 있어 중요성을 더해 가고 있고, 전통적인 경제학에서 중요하게 생각하고 있는 생산요소, 즉 자본, 노동, 토지의 중요성은 상대적으로 떨어지고 있습니다. 지식, 지혜의 가치가 부가된 고부가가치형의 상품을 생산하지 못하고 대량생산만 하게 된다면 더 이상 살아 남을 수 없을 것입니다. 일본의 평론가 사카이야 다이치가 □지가(知價)혁명□이라는 책을 통해 주창한 바 있고 벌써 10년 전부터 미국과 유럽, 일본의 사회 일부분을 이러한 형태로 바꾸어 가고 있습니다. 이러한 사회는 전통적인 산업사회와는 전혀 다른 패러다임을 보여 줄 것입니다. 최근 OECD가 정보사회와 지가사회의 모습을 결합하여 새로운 형태로 제시하고 있는 것이 지식기반경제(Knowledge-oriented economy)입니다. 앞으로 경제와 사회의 중요한 변화의 흐름은 바로 이러한 지식기반경제로의 이행입니다. 그리고 이러한 흐름에 대한 정확한 분석과 대응이 경제의 성공과 직결될 것으로 봅니다.

경제적 의미의 국경이 소멸되는 경제의 통합이 이루어지고 있습니다. 100년에 걸쳐 서구사회를 지배하던 소(小)경쟁사회로부터 전과는 질과 양으로 비교할 수 없는 대(大)경쟁시대가 도래함에 따라 시장상황이 변화하고 있습니다. 또 정보화의 물결에 따라 그 동안 수요자와 공급자 사이에 존재하고 있던 정보의 비대칭적 관계로 인해 수요자가 불리했던 상황이 일거에 소멸되고 이제는 수요자의 목소리와 소비자의 선택이 중요하게 되었습니다. 소비자 중심으로의 사회변화가 오고 있는 것입니다. 또 지가사회로 인해 경쟁력의 원천에 변화가 이루어지고 있습니다. 이러한 요소들이 우리의 시장여건 변화의 본질적 내용들입니다. 문제는 이러한 변화에 대한 우리의 인식과 대응능력입니다. 여기서 성공하는 경제와 실패하는 경제의 구분이 이루어질 것입니다.

흔히 말하길 이러한 변화에 대해 가장 늦게 인식하는 사람들이 정부에 있는 사람들이고, 가장 빠른 사람들이 기업에 있는 사람들이며 그 중간이 정치가라고 합니다. 우리가 이러한 변화에 빠르게 적응하지 못하면 성공하는 경제를 이끌어 가기는 어려울 것입니다. 다시 말하면 우리가 과거에 성공했던 경험에만 안주하고 있다면 미래의 성공은 보장받을 수 없다고 봅니다.

우리경제를 과거에 안주하게 했던 세 가지 신화가 있습니다. 첫째는 □고도성장의 신화□입니다. 높은 성장이 우리 경제의 특징이고, 항상 높은 성장이 가능하고, 이를 이루지 않으면 안 된다고 생각하는 사고입니다. 두 번째가 □한국주식회사의 신화□입니다. 정부와 기업 간의 관계에 있어 정부가 기업의 모든 부분에 관여하고, 이러한 정부와 정부의 정책에 충실히 따르는 기업이 힘을 합쳐서 오늘의 한국경제를 만들어 냈다고 생각하는 사고입니다. 세 번째는 □경제제일주의 신화□입니다. 경제가 모든 문제를 해결할 수 있고, 경제가 잘되면 모든 문제가 덮어질 수 있다고 생각하는 발상입니다.

최근 우리 정치하는 분들 특히 대권주자들의 경우 하나같이 경제가 제일 중요하다고 말하고, 자신이 집권하면 경제문제를 해결할 수 있다고 말하고 있습니다. 또 경제가 잘되면 웬만한 정치문제, 모든 사회문제가 해결될 수 있다고 믿는 생각입니다. 그런데 이렇게 경제를 지배하고 있던 세 가지 신화가 계속 유효할 것이냐는 점에는 의문입니다. 결론적으로 말하면 이러한 세 가지 신화로부터 빨리 탈피하는 것이 필요하다고 봅니다. 더 이상의 고도성장은 어려우며, 고도성장이 때로는 우리경제의 발전에 도움이 되지 않을 수 있다는 생각을 받아들여야 합니다. 한국주식회사의 경우도 이것을 가능하게 했던 정부와 기업의 역할과 관계, 정부와 기업의 구조가 더 이상 계속되어서는 안 된다고 봅니다. 또 경제만 독립되어 발전할 수 없다고 생각합니다. 정치, 사회의 여건을 떠나 경제만의 발전은 불가능하며, 경제만의 발전으로 모든 사회적 문제가 해결될 것이라는 생각도 적절하지 않은 것입니다.

오늘 우리가 제목으로 정했던 □시장으로의 귀환□을 위해서는 먼저 필요한 것이 정부의 역할과 기능을 재정립하는 것이라고 생각합니다. 금년도 세계은행의 보고서를 보면 정부의 역할과 효율에 대한 내용을 담고 있습니다. □효율적인 정부□라는 테마로 논의를 하고 있습니다. 변화해 가는 세계여건 하에서 정부의 역할을 재정의하고 정립하는 것이 앞으로 경제의 성공을 가름하는 조건이 될 것이라고 했습니다. 우리가 말을 많이 합니다만 첫째는 □정부가 무엇을 해야될 것인가□, 두 번째는 □정부가 잘할 수 있는 일이 무엇인가□를 생각하여 역할을 재조정해야 한다고 생각합니다. 그리고 정부는 공공조직으로서의 효율성을 증진시켜야 할 과제가 있습니다.

저는 구체적으로 정부에 있는 사람으로서 정부가 이에 대한 반성을 끊임없이 해야 한다고 생각합니다. 특히 시장에 대한 정부의 역할, 이것을 하기 위한 정부의 기능과 조직의 변화, 그리고 정부가 거미줄처럼 경제에 관여하고 있는 우리의 경제제도와 관행이 변화하는 시대에 적합한 것인가를 다시 한번 생각해야 한다고 봅니다. 이제까지는 정부가 산업의 구석구석까지 관여해 왔습니다. 그런 과정에서 수단으로 채택했던 지원과 규제가 이제는 효율성을 거의 상실해 가고 있고, 그러한 임무를 수행하기 위해 구성되었던 정부의 편성과 조직에는 많은 변화가 있어야 된다고 봅니다.

시장경제를 향한 논의

구체적으로 우리는 지금 규제개혁을 위해 노력하고 있습니다. 상당히 오래 전부터 노력을 해왔고, 현재의 정부와 신임 총리도 취임일성으로 규제 혁파에 대한 의지를 발표한 바 있습니다. 그리고 상당 부분 성과를 거둔 것도 사실입니다. 많은 분야에 있었던 절차적 규제는 대체로 소멸되어 가고 있습니다. 그럼에도 불구하고 특히 경제분야에 있어서는 본질적인 규제가 많이 남아 있습니다. 이러한 본질적 규제를 없애는 것이 앞으로 정부가 해결해야 할 주요한 과제입니다만 이를 위해서는 정부의 역할과 기능에 대한 재검토가 선행되지 않고는 불가능하다고 봅니다.

과거 생산자 중심의 사고로부터 수요자 중심으로의 사고로 변화돼야 합니다. 그리고 우리 경제를 보다 경쟁이 활성화되는 방향으로 이끌어야 한다는 인식과 이를 뒷받침할 정부의 제도적 접근이 먼저 이루어져야만 규제개혁이 성공할 수 있다고 봅니다. 우리나라와 일본의 관료들에게는 두 가지 속성이 있습니다. 하나는 소비자보다는 생산자를 우선합니다. 두 번째는 생산자 중에서 신규로 참여하는 기업보다는 시장에 자리를 잡고 있는 기존의 생산자를 우선 배려하고 있습니다. 현재 정부에 있는 관료들이 누구를 만나서 의견을 수렴하고 논의하고 있는가를 보면 알 수 있습니다. 이러한 속성으로부터 빨리 벗어나야 합니다.

지금 우리는 각종 제도의 유연성 회복이 매우 시급한 상황에 있습니다. 여러가지 분야에 대해 이야기할 수 있겠습니다만 첫째로 정보화를 들 수 있습니다. 세계 각국이 정보화 경쟁을 하고 있고 우리도 정보화를 열심히 추진하고 있습니다. 그리고 많은 재원을 투자하고 있습니다. 현재 일본이 미국에 비해 정보화에 뒤져 있습니다. 그 본질적 이유는 일본의 사회가 미국에 비해 정보화를 받아들이는데 훨씬 까다롭고 경직된 사회구조를 가지고 있기 때문입니다. 일본의 오마에 겐이치가 □인터넷과 비즈니스 혁명□이라는 책에서 정보화와 사회제도의 관계에 대해 설명하면서 앞으로 규제와 인허가가 까다로운 나라로부터 더 자유롭고 멀티미디어에 친숙한 법체계를 가진 나라로 산업이 이동할 것이라고 주장하고 있습니다.

앞으로 멀티미디어 시대가 온다고 할 때 지금 우리가 가지고 있는 각종 법률과 제도가 이러한 시대에 대비하기 위해 변해야 합니다. 원격교육은 교육관계 법령, 원격진료는 의료관계 각종 법률, 재택근무를 위해서는 각종 노동에 관한 법체계 등의 변화가 전제되어야 할 것입니다. 이러한 변화를 유연하게 수용할 수 있도록 법체계가 바뀌어야 합니다. 일본은 그러한 면에서 매우 경직적인 사회구조를 가지고 있고 일본의 정보화가 미국에 뒤지는 본질적인 이유가 되고 있다고 말하고 있습니다. 우리의 경우도 같다고 봅니다.

두 번째는 노동시장의 유연성 문제입니다. 지금 미국은 대체노동을 허용하고 있고, 전세계적으로 볼 때 노조의무 가입제도가 폐지되고 있습니다. 동조파업도 불법화되어 가는 추세이고, 파업횟수도 제한되어 가고 있습니다. 현재는 노사문제를 과거 사회정책, 노동정책으로 보는 추세에서 임금을 중심으로 노동시장에서 노동의 수급과 가격기구의 문제로 접근하는 경제적 시각으로 점차 전환되어 가고 있습니다. 그리고 인력 수급을 보다 원활하게 할 수 있는 방안의 마련과 임금의 가격기능 회복문제로 바뀌어 가고 있습니다. 이러한 생각으로 바뀐 나라는 경제가 매우 활성화되고 있는데 미국이 대표적인 나라입니다. 아직도 경직되고, 노동자 보호 중심적인 체계를 가지고 있는 나라들은 오히려 실업률이 훨씬 높습니다. 미국의 경우 5% 미만인데 반해 유럽의 경우는 대부분 10% 또는 15%까지 이르고 있습니다.

세 번째는 기업구조의 문제입니다. 최근 한보사태 이후 우리 기업의 문제가 노출되고 있습니다. 요약컨대 계열사간의 상호 채무보증과 내부거래, 상호 연계구조, 소액주주의 보호 미약과 오너의 전횡이 가능한 구조, 비관련 분야 사업으로 다각화, 과도한 차입경영구조, 사내외 감시제도의 결여 등이 우리나라 기업구조의 특징이라고 봅니다. 이러한 구조는 기업 자체만의 문제는 아니며 60년대 이후 있었던 경제에 대한 국가의 개입으로 인한 것이며, 이것이 오늘날 우리의 경제성과를 가져오기도 했지만 동시에 많은 문제를 야기하는 원천이 되고 있습니다.

현재와 같은 기업구조하에서는 정부의 관여와 규제가 없을 때 투자가 신중하게 될 것이라는 것은 기대하기 어렵고, 내부거래로 인해 한계기업이 계속 유지되고 있습니다. 그리고 이로 인해 기업이 어려울 때는 금융의 안정성을 위해 정부의 구제가 불가피합니다. 이러한 기업은 정부와 마찬가지로 불황이라는 것을 인정하지 않습니다. 이처럼 구조조정보다는 양적 확대에 치중하고자 하는 우리기업들의 대표적인 예가 기아자동차이며, 한보입니다. 너무 크기 때문에 쓰러뜨릴 수 없다는 대마불사(大馬不死)와 같은 도덕적 해이를 유발하여 부도와 파산은 정치적으로 수용이 불가능할 것이라고 판단하게 되고 여기에 정부가 볼모로 잡혀 있는 것이 현실입니다.

다음은 금융의 문제입니다. 우리 금융시장의 현위치, 금융에 대한 정부의 역할, 금융이 갖는 타산업과의 특수성으로 볼 때 우리 금융시장은 매우 큰 문제를 안고 있습니다. 오늘 우리경제가 해결해야 돨 대부분의 문제는 금융의 문제와 표리의 관계로 얽혀 있습니다.

시대가 요구하는 정부의 역할

이러한 문제에 근본적으로 대처하기 위해 정부의 시각을 보다 분명히 할 필요가 있습니다. 이를 위해서 우선 정부의 기능이 재정립되어야 합니다. 특히 경제부문에 있어 경쟁제한적 부분을 빨리 없애고 정부의 경제, 사회제도에 있어 시대변화에 적합한 유연성을 시급히 회복해야 한다는 시각에서 여러가지 제도의 개선작업을 하고 있습니다. 두 번째는 기업에 대한 정책을 분명히 해야 합니다. 앞에서 제시했던 기업의 구조적 문제들이 빨리 해결되지 않고 우리경제의 회생은 불가능할 것입니다.

다음으로 금융개혁입니다. 경쟁력 있는 금융산업이 가능하게 되는 금융시장이 시급히 구축되어야 합니다. 그간 업무영역의 확대, 진입의 자유와 퇴출의 원활화, 금융기관의 기업성 회복과 자율성 보장을 위해 금리자유화 등 가격 수수료에 대한 규제의 폐지, 금융서비스를 보다 수요자 중심으로 바꾸는 문제, 이것을 뒷받침할 수 있는 금융인프라의 정비, 통화관리 체제의 변경, 중앙은행제도의 확립, 금융감독제도의 재편, 금융지주회사에 관한 방침 등 이러한 모든 것이 금융개혁의 주요한 내용으로 다루어지고 있습니다.

결론적으로 우리 경제정책의 기본방향은 □어떻게 하면 이 변화의 시기에 맞게, 그리고 새로이 규정되는 시장의 의미에 적합하게 우리경제를 복귀시킬 것이냐□는 것입니다. 기존에 진정한 의미의 시장이 존재했느냐의 여부를 떠나 시장으로 빨리 돌아가지 않으면 문제 해결이 불가능할 것입니다. 시장경제원리에 충실하고, 또한 예측 가능한 경제운영을 해야 합니다. 그러기 위해서는 실적보다는 구조에 보다 역점을 두어야 합니다.

이 시점에 우리경제를 볼 때도 매크로 면에서의 지표는 별문제가 없습니다. 금년도 경제성장률도 당초 기대했던 것보다 훨씬 좋은 6.5%에 가까울 것으로 보입니다. 당초는 6% 달성이 어려울 것으로 보았었습니다. 국제수지도 정부목표는 140□160억 달러였지만 사실 속마음으로는 목표달성이 어려울 것으로 보았습니다. 그저 180억 달러만 되어도 다행이고, 200억 달러만 넘지 않으면 괜찮겠다는 생각도 했었던 것이 사실입니다. 그러나 현재로서는 약 150억 달러 내외가 될 것으로 추정하고 있습니다. 물가도 4□4.5%선으로 마무리될 것입니다. 매크로 지표만 보면 우리경제는 별다른 문제가 없는 것 같습니다.

그러나 우리경제에 많은 문제가 발생되고 있는 것은 이러한 매크로 지표에 나타나지 않는 그 동안 누적되어 온 우리경제의 구조적 문제가 노출되고 있기 때문입니다. 이러한 구조적 문제에 정확히 대응해 나가는 것이 우리의 정책방향이 되어야 할 것입니다. 그런 의미에서 경기 대응적 노력은 가능한 한 하지 않겠다는 생각입니다. 또 6%의 경제성장을 이루면서 불경기를 논의하는 것이 적절할지는 모릅니다만 이 불경기를 구조조정의 기회로 삼아야 한다고 봅니다. 이 과정에 있어서 정부에서 경제를 책임지고 있는 사람들이 이 원칙을 일관되게 유지하는 것이 얼마나 어려운 것인가는 여러분도 짐작하시리라 믿습니다.

시장으로의 귀환은 우리가 시장경제를 한다고 한다면 너무나 당연한 말입니다만 마치 새로운 제도를 도입하고 개혁하는 것과 같은 고충을 느낍니다. 개혁은 어느 시대나 어려웠고, 성공한 개혁보다는 실패한 개혁이 더욱 많습니다. 개혁의 과정을 통해 이익을 얻는 사람보다 손해를 보는 특정 계층의 이해가 더욱 두드러지게 마련입니다. 그러한 과정에서 앞으로 우리경제가 구조조정을 통해 경쟁력을 회복함으로써 이익을 보게 될 다수의 사람들은 침묵하고 있고, 이 과정에서 불편한 소수는 목소리를 높이고 있습니다.

특히 정치하는 사람들, 기업, 관료, 언론의 역할이 절대적으로 달라져야 한다고 봅니다. 지금과 같은 인식을 가지고는 매우 어려울 것입니다. 그래서 전반적으로 시장을 활성화시켜야 한다는 원칙을 강조하면서도 구체적인 문제가 생겼을 때 정부가 나서서 문제를 왜 해결하지 않느냐는 지적이 나왔을 때 정책을 책임져야 하는 사람들의 고충이 매우 큽니다.

우리국민이 아직도 시장에 대한 인식이 부족하고 국제화되는 시장여건의 변화에 폐쇄적입니다. 우리가 국제화된 것 같이 보입니다만 매우 선별적이어서 유리한 것은 받아들이고, 불리한 것은 받아들이지 않는 국제화를 하고 있습니다. 예를 들어 기름은 들여와야 하고, 쌀은 들여와서는 안 된다고 생각합니다. 노동력도 꼭 필요한 인력은 들여와도 일반 노동력의 이동은 인정하지 않는 선별적 국제교류를 탈피하지 못하고 있습니다. 이러한 인식의 부족이 정책을 추진하는 데 매우 어려운 장애가 되고 있습니다. 그러나 이러한 장애가 있더라도 기본방향은 꼭 추구해야 할 과제라고 생각합니다.

결론적으로 앞으로 1□2년이 고비라고 봅니다. 이제까지 고수해 왔던 수입선 다변화 같은 몇 가지 남아 있는 수입제한제도를 철폐해야 합니다. 금융시장의 완전개방도 목전에 와 있습니다. 특히 OECD를 중심으로 다자간투자협정(MAI) 등이 태풍의 눈으로 다가오고 있습니다. 금년에 끝나기로 되어 있던 것을 목표시한을 내년으로 연기해 협상하고 있습니다. 이것이 타결되고 나서는 우리 투자시장은 전면개방이 불가피합니다. 또 우리가 정책과 제도적으로 제한을 가하는 것이 거의 불가능하게 됩니다. 이러한 구조하에서 변화되지 않고서는 우리경제가 살아 남을 수 있는 길을 모색한다는 것은 불가능하다고 봅니다.

시장변화에 대응하는 체제로 빨리 바뀌어야 하며 시장을 통해 우리경제의 모든 문제들이 해결되어 나가야 합니다. 정부역할의 중점을 원활하게 이 시장이 작동하도록 하고, 시장의 기능을 저해하는 제도와 규제를 제거해 주는 데 두어야 합니다. 이렇게 시장을 만들어 놓으면 기업은 시장에 대한 확신을 가지고 활발하게 활동하고 결과에 집착하지 않아도 잘되는 경제를 만들 수 있습니다. 이 방법 외에는 살아 남을 길이 없다는 점을 다시 한번 강조하고 싶습니다.