3. 한국에 있어서의 경쟁정책의

주요과제와 발전방향

Georgetown대 법과대학 주최 한국경쟁정책설명회 초청강연

(공정거래위원장 재임시 : 1997년 2월 21일)

1997년 2월 공정거래위원장으로 미국과의 □연례 경쟁정책협의회□ 참석차 방미하였을 때   Georgetown 대학교 법과대학의 초청을 받아 한국의 경쟁정책에 관한 설명회를 가졌을 때 행한 강연내용이며 공정거래위원장으로서 마지막 공식행사이었다. 이 강연에서는 단순히 한국의 경쟁정책 현황이나 정책방향을 설명하는 데 그치지 않고 세계경제의 자유화와 경쟁촉진을 위한 미국의 역할을 강조하고 미국이 국가이익의 추구에 집착하여 경제의 일부분야(예컨대 무역부문)에 있어서 □세계경제의 자유화□나 □경쟁의 실질적 증진□에 관한 큰 원칙을 일관되게 지키지 못하는 점을 완곡하게 비판함으로써 미국의 반성을 유도하고 있다. 동시에 미국이 일반적으로 갖고 있는 한국의 경제운영방식에 대한 우려를 경쟁정책의 발전에 대한 우리정부의 확고한 의지를 설명함으로써 불식시키려고 시도하고 있다. 실제로는 영어로 행했던 강연의 번역이다.

우선 이 자리를 마련해 주신 조지타운법대 Judith C. Areen, J.D.            학장님과 Gustafson 부학장님, 오늘 사회를 보아 주시는 Warne KEI소장님, 그리고 바쁘신 중에도 이 자리를 빛내기 위해 참석하여 주신 FTC의 Pitofsky 위원장님께 감사드립니다.

저는 오늘 한국에 있어서 경쟁정책의 주요과제와 앞으로의 발전방향에 대해서 언급하고 여러분의 좋은 의견을 듣고자 합니다.

한국에는 □공자 앞에서 문자 쓴다□는 속담이 있습니다. 사실 1890년 셔먼법 제정 이후 100년이 넘는 경쟁정책의 경험과 역사를 갖고 있는 미국에 와서, 지난 81년 공정거래법 제정 이후 고작 16년의 경쟁정책의 역사를 갖고 있는 한국의 공정거래위원회 위원장이 경쟁정책에 대해 이야기하는 것이 바로 □공자 앞에서 문자 쓴다□는 비유에 해당되지는 않을까 걱정이 됩니다.

그러나 □아무리 늙어도 배울 수는 있다(You're never too old to learn)□라는 미국 속담이 있듯이, 비록 짧지만 역동적인 한국의 경쟁정책의 경험으로부터 조그마한 교훈이나 정책적 의미를 얻어 낼 수 있다고 봅니다. 따라서 오늘의 모임이 양국의 공정거래제도 발전에 기여할 뿐 아니라 양국간의 경제전반에 대한 이해를 보다 넓히고 증진시키는 계기가 될 수 있기를 희망하는 바입니다.

최근 세계 경제여건의 변화와 시사점 그리고 경쟁정책의 역할

한국의 경쟁정책에 대해 얘기하기 전에, 먼저 세계경제를 둘러싼 경제여건의 변화와 그것이 한국경제와 경쟁정책에 주는 시사점과 과제에 대해 본인이 인식하고 있는 바를 설명할 필요가 있다고 생각됩니다.

주지하시다시피 80년대 말에 사회주의체제가 붕괴한 이후 개방화□국제화가 범세계적인 차원에서 진전되면서 세계 경제여건은 급격히 변화하고 있습니다. 최근의 세계경제 여건변화의 특징과 그것이 경제운영이나 기업활동에 주는 의미는 다음의 세 가지로 요약될 수 있다고 생각됩니다.

첫째로, 세계경제가 소위 □대경쟁(Mega-Competition)의 시대□에 접어들었다는 것입니다. WTO 체제의 출범으로 국가간 무역장벽이 낮아지고 통신 및 교통의 발달로 국가간 경제적 거리가 단축됨에 따라 세계경제는 하나의 시장으로 통합되고 있습니다. 그에 따라 지역적으로나 거래대상에 있어서나 비교적 제한된 범위 내에서 이루어지던 경쟁인 □소경쟁의 시대□가 지나가고, 세계의 모든 나라들이 상품□용역□자본□기술□인력 등 거의 모든 분야에서 치열한 경쟁을 벌이는 무한경쟁의 시대, 즉 □대경쟁□의 시대가 도래한 것입니다.

둘째로, □생산자 중심의 시장구조□가 □소비자 중심의 시장구조□로 바뀌고 있다는 것입니다. 이제까지 생산자 중심 경제구조의 주된 요인이었던 생산자와 소비자 간의 정보의 비대칭성이 정보화사회의 진전으로 상당부분 해소되고 경쟁의 격화로 소비자의 선택폭이 넓어짐으로써, 소비자들의 다양한 선택이 보장되고 기업은 이러한 소비자의 선택에 적응하여야만 경쟁력을 유지할 수 있는 시대로 변하고 있는 것입니다.

셋째로, 지혜에 의해 창출된 가치가 생산에 있어서 중요한 요소가 되는 사회가 전개되고 있습니다. 1□2차 오일쇼크 이후 에너지 절약형 상품의 수요증가, 수요자의 주관적 판단이 중시되는 수요자 중심의 시장구조형성, 정보화 사회의 대두 등에 따라 지식이나 지혜□또는 기술□가 체화된 상품이나 용역에 대한 시장수요가 급증하고 있을 뿐 아니라, 이러한 상품□용역에 체화된 기술의 변화속도가 빨라지고 있습니다.

그 결과 기술변화를 주도할 창조적 소수의 확보가 기업경영의 성패를 좌우하는 요인이 되고 있습니다. 이러한 현상에 대해 어떤 사람들은 종래의 공업사회와는 전혀 Paradigm을 달리하는 소위 □지가사회□가 전개되고 있으며, 이제 □규모의 경제(economy of scale)□나 □범위의 경제(economy of scope)□의 시대가 지나가고, □지혜의 경제(economy of wisdom)□ 또는 □속도의 경제(economy of speed)□의 시대가 도래하였다고 분석하기도 합니다.

이러한 여건변화의 의미를 한마디로 요약한다면, □시장을 중심으로 하는 자본주의의 새로운 물결의 대두□라고 할 수 있을 것이며, □새로운 시대□에 있어서 모든 경제문제는 새롭게 규명되어지는 □시장□에서 □시장의 원리□를 통해서만 분석되고 해결될 수 있다고 생각됩니다.

다시 말하면 새로운 시대에 경제발전을 위해서는 우선 정부의 시장에 대한 역할이 재정립되어야 하고, 민간기업의 자율성과 창의성이 시장에서 보다 충분히 발휘될 수 있는 경제시스템이 구축되어야 합니다. 마찬가지 이유에서 급변하는 경제여건에 맞추어 유연하게 경제시스템을 변화시키는 경제는 성장발전하고, 그렇지 못한 경제는 경제효율의 저하와 생활수준의 하락을 경험할 수밖에 없다고 생각되며, 이러한 점은 최근에 높은 경쟁력을 바탕으로 활력을 보이고 있는 경제와 그렇지 못한 경제와의 차이의 원인을 분석해 보면 보다 분명해진다고 생각됩니다.

세계경제의 자유화와 경쟁촉진에 있어서 미국의 역할

미국의 경우, 경제가 70년대부터 80년대 중반에 걸쳐 상대적으로 부진하다가 80년대 후반부터 최근에 이르기까지 새롭게 경쟁력을 회복하고 세계경제의 중심적 역할을 보다 적극적으로 수행하고 있는데, 이는 미국의 정부□기업 그리고 근로자들이 역동적으로 이러한 시장성격의 변화에 유연하게 그리고 가장 □시장원리□에 부합되게 대응한 결과라고 본인은 믿고 있습니다. 또한 미국에서 이러한 대응이 가능했던 것은 오랜 경쟁정책의 역사를 통해 경제의 각 부문에 경쟁원리가 확립되어 있는 등 자유시장경제에 충실한 경제시스템이 구축되어 있기 때문이라고 생각됩니다.

여기에 더하여 미국은 WTO체제의 형성과정 등을 통하여 세계경제가 보다 자유화되고 국가간에 실질적인 경쟁이 촉진되도록 노력하여 왔습니다. 일부 사람들은 국제경제사회에서의 미국의 이러한 노력이 주로 미국의 국가이익 때문이었으며 때로는 미국이 단기적인 국가이익 때문에 무역과 관련된 일부 분야에서 □세계경제의 자유화□나 □경쟁의 실질적 증진□에 관한 보다 큰 원칙을 일관되게 지키지 못하는 경우가 있다고 지적하기도 합니다.

본인은 이러한 견해가 전혀 근거가 없다고 생각하지는 않으나, 전체적으로 보았을 때 미국은 세계경제의 자유화와 경쟁촉진을 위한 중심적 역할을 적극적으로 수행해 왔다고 믿으며, 이러한 미국의 노력이 미국경제의 발전뿐 아니라 세계경제의 효율성 제고와 전세계 소비자 후생증대에도 기여하여 왔다고 생각되며, 이 기회를 빌어 미국의 이러한 역할에 경의를 표하는 바입니다.

한국경제의 어려움과 과제

한국경제의 현황이나 경제정책의 기본방향에 대해 언급하고자 합니다.

한국경제는 96년에 6%대의 다소 낮은 경제성장률과 높은 국제수지 적자를 기록하였고, 이러한 경제상황은 97년에도 크게 개선될 조짐을 보이지 않는 등 상당한 어려움을 겪고 있습니다. 한국경제의 이러한 어려움에 대하여 많은 분석이 행해지고 있으나 본인은 새로운 경제여건에 걸맞은 새로운 경제시스템이나 기업경영 구조의 정립이 늦어지고 있다는 데에 그 원인이 있다고 생각합니다.

□새로운 시대□에 한국경제가 계속 발전하기 위해서는 과거에 성공을 가져다 주었던 시스템이나 사고방식에서 탈피□성공신화로부터 탈출□하고, 새로운 시대에 적합한 새로운 경제시스템을 구축하여야 하며, 이를 위해서는 우선, 이제까지 정부가 시장에서 상당한 역할을 수행하던 경제운영방식에서 탈피하여 시장기능을 중심으로 하는 경제운영방식으로 전환하여야 하고 기업들은 보다 의미가 중요해진 시장에서 경쟁과 소비자 선택에의 적응을 통해 경영효율을 제고시키고, 경영의 성과에 대해 스스로 책임을 지는 자세를 견지하는 것이 가장 중요하다고 생각합니다.

이러한 점들을 고려하여 한국정부는 경제에 있어서 시장기능의 보강과 경쟁촉진형 경제시스템의 구축을 위해서 많은 노력을 하고 있습니다. 짧은 경쟁정책의 역사와 경제구조 전환에 따른 진통 등으로 효과가 나타나는데 상당한 시간이 걸리고 그 과정이 어렵기는 하지만, 한국정부는 이러한 방향을 일관되게 추구할 것입니다. 더욱이 한국정부의 이러한 노력이 기본적으로 외국의 요청이나 통상협상의 결과로서 피동적으로 추진되는 것이라기보다는 스스로의 필요에 의해 능동적으로 추진되고 있는 점을 주목하여 주기 바랍니다.

한국 경제발전을 위한 공정거래정책 방향

이제 한국에서 새로운 시대에 걸맞은 경제시스템 구축과 관련하여 공정거래정책이 추구해야 할 기본목표와 중점과제에 대해 말씀드리겠습니다.

한국에 있어서 공정거래정책의 제1의 목표는 경제의 각 부문에 경쟁도입을 확대함으로써 경쟁을 통해 기업의 경쟁력을 제고시키고, 경쟁촉진형의 경제구조를 구축해 나가는 것입니다.

이를 위해 우선, 정부부문에서의 경쟁제한적 요소를 감축하기 위해, 정부가 법령이나 법령에 근거한 행정처분에 의거 유지하고 있는 경쟁제한적 요소들을 축소□폐지시키는 기능을 보다 강력히 수행해 나가고 있습니다. 이는 정부부문에도 있을 수 있는 경쟁제한적 요소들을 우선 제거함으로써 정부부문이 민간부문에 모범을 보이고 이를 통해 경제 전반에 경쟁도입을 확대시켜 나가기 위한 것입니다.

경쟁촉진형 경제구조의 구축노력의 일환으로 독과점적 시장구조의 개선도 추진하고 있습니다. 이제까지 한국에서 독과점폐해에 대한 시정은 원인규제보다는 폐해규제에 중점이 주어졌는데, 그 결과 많은 상품 또는 용역 시장에서 독과점적 구조가 장기화, 고착화되는 경향이 있었습니다. 이러한 문제를 시정하기 위해 독과점적 시장구조가 장기화되고 있는 품목이나 용역시장에 대해 진입장벽, 배타적 유통구조, 독점적 수입제도 등 경쟁을 제한하는 요소들을 발굴□개선하여 보다 경쟁적인 시장이 되도록 할 계획이며, 이러한 시책을 추진할 수 있는 법적 근거를 96년 법개정시에 보다 강화한 바 있습니다.

한국의 공정거래정책의 두 번째 목표는 거래과정에서의 공정한 경쟁을 촉진하고 소비자보호를 강화하는 것입니다. 이를 위해 유통과정에서 경쟁을 제한하는 할인특매기간이나 경품류제공에 관한 규제를 축소하여 사업자와 소비자의 선택의 폭을 확대하고, 법위반행위에 대한 처벌을 강화할 것입니다. 아울러 소비자보호시책과 경쟁정책이 상호 보완적 관계에 있음을 고려하여 소비자에 대한 정확한 상품정보가 제공되도록 새로운 법률제정을 추진하고 있으며, 소비자의 의견을 경쟁정책 수립 및 집행과정에 반영하기 위해 □공정거래 모니터제도□도 도입할 계획입니다.

한국의 공정거래정책의 세 번째 목표는 한국의 대기업들이 그룹 차원의 경쟁력이 아닌, 기업단위의 경쟁력을 바탕으로 시장에서 공정한 경쟁을 하도록 유도하는 것입니다.

한국 대기업들의 그룹단위의 경영방식은 많은 장점이 있음에도 불구하고 수많은 문제들을 야기하고 있습니다. 즉, 재벌에 속한 기업과 그렇지 않은 중소기업간에 공정한 경쟁이 저해되고, 거대한 진입장벽의 구축으로 신규기업의 진출이 억제되며, 그룹 내 자원이 비관련부문에 분산되도록 하여 특정업종이나 분야에서 세계적 경쟁력을 가진 기업의 생성을 어렵게 하는 등 경쟁의 기본적인 출발점이나 경쟁의 장을 왜곡시킨다는 것입니다.

시대 변화에 적합한 기업구조나 행태의 변화는 기업 스스로의 판단과 노력에 의해 진행되는 것이 바람직하지만, 국민경제적 측면이나 경쟁정책적 측면에서 상당한 폐해가 있는 대기업의 구조나 행태에 대해서는 공정거래제도를 통해 시정하려는 노력을 해왔으며, 이러한 노력은 앞으로도 당분간 계속되어야 한다고 생각합니다.

이를 위하여 재벌계열사의 다른 회사에 대한 출자한도 규제를 지속하고, 계열사간 상호채무보증 제한을 강화하며, 이제까지는 계열사간에 상품이나 용역을 싸거나 높게 공급하여 지원하는 것만을 규제하던 것을 주식, 부동산, 자금 등을 싸거나 높게 제공하여 공정경쟁을 저해하는 것도 규제대상에 포함시킬 계획이며, 이러한 시책추진을 위한 법적 근거를 96년 말 법개정 시 보완한 바 있습니다.

재벌기업에 주로 적용되는 이러한 공정거래법상의 경제력집중 억제시책은 미국□독일 등에서 운용되고 있는 전통적인 공정거래제도와는 다소 이질적인 것은 사실이나, 한국경제에서 재벌이 차지하는 비중이나 재벌그룹의 그룹단위의 경영방식의 문제점을 고려할 때, 경쟁제한적인 각종 규제가 해소되고 진정한 의미에서의 경제의 각 부문에서 실질적 경쟁이 이루어지고 개별기업 단위의 공정한 경쟁구조와 관행이 정착될 때까지는 지속적으로 추진될 수밖에 없다고 생각합니다.

이제 나의 얘기를 마무리할 때가 된 것 같습니다.

앞에서 얘기했듯이 한국경제는 오랜 기간 매우 성공적인 성장을 하였으나 최근에 와서 상당한 어려움을 겪고 있고, 이는 상당한 노력에도 불구하고 아직도 완전히 치유되지 않고 있는 비경쟁적인 경제구조에서 연유되는 경쟁력 부족에 주로 기인한다고 생각합니다.

한국경제의 어려움의 원인에 대한 이러한 인식은 정부뿐 아니라 기업과 근로자 모두 공감하고 있으며, 현재 구조조정을 위한 다양한 방법 등을 모색하고 있습니다. 그러나 잘 아시다시피 경쟁적 시장구조로 전환하고 여기에 적응한다는 것은 미국처럼 오랜 경쟁사회의 역사를 갖고 있지 못한 한국에게는 매우 고통스럽고 힘든 과정입니다.

경쟁적 경제구조를 구축하고 여기에 적응하는 것이 아무리 어렵다 해도, 한국경제는 이러한 어려움을 극복하고 진통과정을 거쳐 다시 활력을 회복할 것이며, 이러한 과정에서 경쟁촉진과 경제질서 유지를 주요 기능으로 하는 공정거래제도는 핵심적 역할을 수행할 것이고, 한국 공정거래위원회의 기능은 더욱 중요해질 것이라고 생각합니다. 이런 점에서 볼 때, 경쟁정책 분야에 있어 오랜 역사를 갖고 있고 일관된 원칙으로 제도를 발전시켜 온 미국의 경험은 한국의 경쟁제도의 발전과정에 큰 참고가 될 것으로 기대하는 바입니다.

한국경제의 재도약과 한국 공정거래제도의 발전을 위해 존경하는 Pitofsky FTC 위원장님과, Areen 조지타운 법대 학장님, 그리고 여기 모이신 한국을 아끼는 많은 미국 친구 여러분께서 많은 조언과 격려를 주시길 부탁드립니다.