7. 경쟁정책 관점에서 본 정부의 역할

제3회 아시아개발포럼 특별초청강연

(공정거래위원장 재임시  □1996년 7월 20일)

본 강연에서는 당시 인기를 끌고 있던 시오노 나나미의 □로마인이야기□에 나오는 로마의 성공이유 중 시스템의 중요성과 탄력성을 인용하면서 우리나라에 있어서 경쟁력은 경쟁적 구조에서만 나올 수 있고 경쟁적 경제구조를 갖추기 위해서는 기업의 변화에 앞서서 정부의 역할이 근본적으로 변화되어야 한다는 평소의 필자의 생각을 강조한 내용이다.

공 정거래위원장에 취임하고 약 두 달이 지난 96년 5월 초에 대               통령께 업무보고를 드렸습니다. 그 자리에서 관행적으로 이루어지고 있는 채무보증제도, 즉 정상적인 거래와 관계없이 이루어지고 있는 포괄보증제도를 앞으로 5년 내에 폐지하겠다는 정책방향을 제시했더니 그 문제에 대해서 한동안 세상이 떠들썩했습니다. 사실은 제가 보고를 드릴 때 채무보증제도의 개편방향에 역점을 두고 보고를 한 것은 아닙니다. 그보다 오히려 어떻게 하면 공공부문에 경쟁을 더욱 촉진시킬 수 있을 것인가, 다시 말하면 우리사회의 경쟁을 증진시켜 나가는 데 있어서 정부가 솔선수범할 수 있는 방법은 무엇인가 하는 문제가 가장 핵심적인 내용이었습니다. 하지만 그 부분은 언론에서 거의 다루어지지 않고 재벌기업의 채무보증을 없애겠다는 부분만 대서특필되었던 것을 기억합니다. 더구나 이 부분에 대해서는 정부 내에서도 엄청난 이견이 있는 것처럼 논쟁이 일게 되어 본의 아니게 제가 논쟁의 중심부에 휩싸이게 된 적도 있습니다.

공정거래제도에 있어서 공정한 시장경제질서를 위협하는 가장 죄질이 나쁜 법위반행위 중 하나로 취급되고 있는 것이 담합이라고 하는 것인데 이 담합구조는 아직도 우리사회의 많은 곳에 뿌리 박혀 있다고 생각됩니다. 그래서 저희 공정거래위원회는 기업과 기업 간 또는 기업과 정부 간에 심지어는 정부 내에서도 만연되어 있는 이러한 담합체질을 개선하는 것을 중점과제로 추진하고 있습니다.

마침 얼마전에 제지 3사의 공동담합행위가 적발되어 공정거래위원회 역사상 가장 높은 과징금을 부과했습니다. 과징금 액수가 200억 원이 넘는 규모였는데 이 문제가 한동안 언론에서 크게 부각되는 바람에 또 다시 논의의 중심에 서게 되는 기회 아닌 기회를 갖게 된 적이 있습니다.

또한 언론사간의 과당경쟁 때문에 시장질서가 어지럽혀지고 그 결과 국민들이 피해를 입어 사회문제가 되었고 모 신문사의 판매직원이 살해당하는 사건까지 벌어졌습니다. 그러자 이 문제는 전적으로 공정거래위원회가 바로잡아야 한다는 여론이 일어 공정거래위원회 쪽으로 관심의 초점이 모아졌습니다.

이러한 일련의 움직임을 보면서 몇 가지 느낀 점이 있습니다. 우선 공정거래위원회 그리고 공정거래제도에 대한 기관의 책임을 맡고 있는 사람의 입장에서 볼 때 국민들의 높은 기대는 바람직하다고 생각합니다. 그러나 한편으로 공정거래위원회의 역할에 대해서 잘못 이해하고 있는 사람이 적지 않다는 것이 느꼈습니다. 또 공정거래위원회가 정작 중점을 두고 있는 내용보다는 그렇지 않은 쪽이 더 강조되고 있다는 점, 그리고 공정거래위원회 혼자의 힘만으로 될 수 없는 부분에 대해서도 과도하게 기대하고 있는 부분이 적지 않아 걱정이 앞서기도 합니다.

경쟁촉진을 위한 정부의 역할

저는 국민들이 공정거래위원회를 포함한 정부에 대해서 기대하는 바가 상당히 크다는 것을 잘 알고 있습니다. 사실 정부는 국민들의 기대에 부응해서 역할을 다해야 합니다. 그러나 정부는 해야 될 역할만 하고 해서는 안 될 일은 과감하게 포기해야 합니다. 이렇게 볼 때 과연 이 시대에 있어서 우리 정부가 해야 될 역할은 무엇인가에 대해 근본적인 성찰이 필요합니다.

오늘은 정부의 역할 중에서도 특히 경쟁촉진을 위해서 정부가 해야 될 역할은 무엇인가에 중점을 두고 말씀드리겠습니다.

우선 경쟁촉진을 위한 정부의 역할에 대해 말씀드리는 기본적인 배경을 간단히 한두 가지로 설명드리겠습니다.

우리가 살고 있는 이 시대는 과거와 전혀 다른 엄청난 변화가 일고 있습니다. 첫번째는 전세계가 하나의 통합된 시장으로 변해 가고 있습니다.

사람에 따라서 사용하는 용어가 조금 다르기는 합니다. □Global Economy□, □World Economy□, □Interlinked Economy□, □Borderless Economy□ 등은 모두 이러한 현상을 나타내는 말입니다. 김영삼 대통령께서는 세계화라는 표현을 썼습니다. 이제 시장의 범위가 국경을 너머 전세계를 대상으로 하나의 시장으로 커져 가고 있습니다. 이것은 교통□통신의 발달이라든가 UR타결로 인한 WTO체제의 출범 등으로 초래되었다고 할 수 있습니다. 그리고 과거에는 교역의 대상이라고 생각되지 않았던 서비스라든가 노동, 자본, 지적소유권까지도 전부 교역의 대상이 되고 있습니다.

두 번째로 정보화 내지는 지적 사회화의 진전을 들 수 있습니다.

일본의 저명한 평론가인 사카이야 다이치(堺屋太一)는 자신이 저술한 □지가혁명□이라는 책에서 앞으로 전개되는 사회는 기존의 공업사회가 고도화되는 그런 사회가 아니고 지금까지의 사회와는 전혀 패러다임을 달리하는 새로운 사회가 전개된다고 이야기합니다. 그는 그러한 사회를 지가사회라고 정의하고 있습니다. 미래문제를 연구하는 대니얼 벨이나 앨빈 토플러와 같은 미래학자들도 이와 유사한 이야기를 했지만, 이 사람들은 기존 공업사회의 패러다임을 기초로 그것이 앞으로 어떻게 변화될 것인가 하는 쪽에 초점을 두는 데 비해서 사카이야 다이치는 사회의 성격 자체가 본질적으로 달라질 것이라고 주장합니다.

그런데 시대변화의 특징을 나타내는 이러한 두 가지 현상을 보면서 시장의 개념 내지, 시장의 의미를 다시 생각해 봅니다. 시장이 광역화하고 통합화된다는 것은 바야흐로 무한경쟁의 시대가 열리고 있는 것을 의미합니다. 어떤 사람은 □대경쟁의 시대(Mega-Competition Age)□라고 표현하고 있는데, 지난 100년 간을 소경쟁의 시대라고 할 때 앞으로 전개되는 시대는 훨씬 경쟁이 격화되는 대경쟁의 시대가 된다는 것입니다. 한편 정보화, 지식화의 진전은 필연적으로 세계시장의 성격을 공급자 중심의 시장으로부터 수요자 중심의 시장으로 전환시킬 것입니다. 그리고 경쟁이 보다 치열해지고 시장의 성격이 보다 수요자시장에 가깝게 바뀐다고 하는 것은 소위 □시장을 축으로 하는 자본주의의 새로운 물결□이라고 할 수 있습니다.

이러한 새로운 물결에 대한 정확한 이해의 바탕 위에서 앞으로 정부의 경제정책은 어떻게 추진하고, 기업의 경영전략이나 기업의 구조는 어떻게 변화돼야 할 것인가 하는 것이 저의 주된 관심사입니다. 그 중에서도 주로 말하고 싶은 것은 이러한 변화의 과정을 정부에 있는 사람들은 어떻게 인식하고, 이에 대한 적절한 대응책은 무엇인가 하는 것입니다.

보는 사람에 따라서 시대의 변화가 1980년대 초기부터 현재에 이르기까지 15년 이상 진행되어 왔다는 사람도 있는데 적어도 동서냉전이 끝난 1980년대 말부터는 이러한 현상이 매우 뚜렷하게 나타나고 있으며 WTO체제가 출범함으로써 이러한 현상에 가속도가 붙고 있는 것 같습니다. 그러나 사실 이러한 시대변화의 의미를 정확하게 인식하고 적절하게 대응하는 것이 결코 쉬운 일은 아닙니다. 사카이야 다이치는 시대의 변화에 대해서 보통 기업 하는 사람들은 한 5년 정도 시차를 두고 인식하고, 정치하는 사람들은 한 10년 간의 시차를 두고 인식하며, 관료들은 한 15년쯤 시차를 두고 인식한다고 합니다.

이 사람도 관료출신이지만, 관료에 대해서 매우 비판적인 생각을 갖고 있음을 알 수 있습니다. 그가 한 말은 물론 일본의 정치, 기업, 정부를 대상으로 한 것이긴 하지만 제가 보기에는 우리나라도 별로 다른 것 같지는 않습니다.

최근 한국경제가 매우 어렵다고 하는 점에 대해서는 별로 이견이 없는 것 같습니다. 그러나 어려움의 본질이 무엇이냐에 관해서는 논란이 있는 것 같습니다. 즉 우리경제가 어려운 것은 구조적인 문제인지 아니면 단순히 순환적인 어려움에 불과한 것인지 연일 심각한 토론과 논쟁이 벌어지고 있습니다.

이 문제에 대해서 가령 우리경제의 어려움이 경기순환적 어려움이라면 그것은 큰 문제가 아니라고 생각합니다. 모르긴 몰라도 금년에도 7% 이상 성장할 것입니다. 물가도 4□5%선에서 잡힐 것이고 국제수지에서는 120억 달러 정도의 적자가 날 것으로 보입니다. 매우 큰 적자임에는 틀림없지만 우리나라 경제가 감당해 내지 못할 만한 규모의 적자는 아니라고 봅니다. 우리나라의 경제 전반에 대해 책임을 지고 있는 경제 부총리께서 주로 이런 이야기를 하고 있는데 저도 그 생각에 동의합니다.

시장기능의 회복

그렇다면 문제의 본질은 무엇일까요? 경기순환적 측면의 문제라기보다 오히려 우리경제가 전반적으로 경쟁력이 떨어지고 있는 데 문제가 있습니다. 구조적으로 우리나라 경제를 보았을 때 과연 앞으로 경쟁력이 계속 살아날 수 있는 그런 요소가 우리경제 내부에 있느냐 없느냐에 대해서 관심의 초점이 모아지는 것 같고 이 부분은 사람들의 생각이 대개 비슷한 것 같습니다. 그런데 그 다음 단계, 즉 경쟁력을 되살리기 위해서 도대체 무엇을 해야 될 것인가는 사람들의 생각이 갈립니다. 가령 경제 부총리 같은 분은 우리나라 경제의 어려움이 고비용□저효율구조에 있다고 진단합니다. 매우 정확한 진단이라고 생각합니다. 대표적인 예로 높은 임금수준을 제시합니다. 그 동안 생산성 증가율보다도 훨씬 빠른 속도로 임금이 높아진 결과 아시아 국가 중에서 일본을 제외하고 가장 높은 임금구조를 가지고 있습니다. 이런 상태에서 어떻게 경쟁력을 유지해 나갈 수 있겠습니까. 물론 그뿐만 아니라 금리라든가, 토지의 가격이라든가 하는 생산요소의 전반적인 수준이 국제가격보다 높은 것이 사실입니다.

그런데 임금이 높다는 것은 하나의 결과에 지나지 않으며 보다 중요한 것은 높은 임금이 초래된 근본적인 원인입니다. 즉 높아지고 있는 임금을 억제할 수 있는 구조적 힘이 우리경제 내에 없는 것이 보다 중요한 문제입니다. 따라서 이 부분에 논의의 초점이 모아져야 된다고 생각합니다. 가령 임금이 올라갈 경우 노동의 공급이 추가적으로 이루어지고 또 다른 쪽에서는 노동의 수요가 자제될 수 있는 그런 메커니즘이 우리의 경제구조 내에 또는 노동시장 내에 있다고 한다면 임금은 결코 끝없이 오를 수 없고 적정한 수준에서 스스로 멈출 것입니다. 그런데 우리의 경우, 임금이 생산성으로 뒷받침될 수 있는 수준보다도 더 높은 상태까지 올라가도 그것을 억제할 수 있는 힘이 시장에서 전혀 작동되지 않는 데 문제가 있습니다. 즉 임금수준이 높다고 하는 그 자체보다 적정한 수준으로 돌릴 수 있는 메커니즘이 노동시장에 존재하지 않는 데 문제의 본질이 있습니다. 따라서 이러한 문제의 본질에 접근하지 않는 한 임금이 높다고 하는 이야기를 아무리 해보아야 별소용이 없는 것입니다. 똑같은 논리가 금리의 경우나 지가의 경우에도 적용된다고 할 수 있습니다.

그렇다면 앞으로 우리나라의 경제구조를 개혁하는 데 있어서 어디에 중점을 두어야 할까요? 결론부터 말씀드리면 서론 부분에서 이야기했던 것처럼 경제의 각 분야에서 시장의 기능이 회복되는 방향으로 구조개혁이 이루어져야 합니다.

한국경제가 시장을 축으로 하는 자본주의의 새로운 물결에 동승할 수 있느냐 하는 것은 앞으로 우리나라 경제의 경쟁력으로 좌우될 것입니다. 그것은 너무도 당연한 이야기가 아니냐, 그런 정도의 이야기는 경제원론 한 번만 읽어 본 사람이면 누구나 다 할 수 있는 것 아니냐라고 하실지 모르겠습니다. 하지만 제가 이런 말씀을 드리는 것은 30년 가까운 세월을 경제관료로 생활하면서 도달한 결론이기 때문입니다. 단지 원론적인 이야기가 아닌 몸으로 체험하면서 터득한 것입니다.

약 30여 년 동안 경제관료로서 공직생활하면서 그 동안 머리 속을 떠나지 않았던 화두가 하나 있습니다. 바로 시장의 문제입니다. 과연 우리가 갖고 있는 시장은 진정한 의미의 시장인가? 그리고 이러한 형태의 시장을 유지하고도 우리나라의 경제는 계속 발전할 수 있을 것인가? 가령 미국 스타일, 유럽 스타일, 일본 스타일 등 시장경제를 한다고 하는 나라들도 나라마다 구체적인 운영형태가 다 다른데 어떤 스타일의 시장경제가 장기적으로 가장 바람직할 것인가 하는 등등의 문제에 대해 많은 생각을 해왔습니다.

저는 한 10여 년 전에 경제기획원의 물가정책국장을 지낸 적이 있습니다. 지금도 일부 그런 면이 있지만 그 당시에는 물가정책을 하면서 가격기구에 정부가 많이 관여했었는데 정부의 정책과 시장을 유지해야 된다고 하는 기본생각을 어떻게 조화시켜야 되느냐 하는 문제가 항상 머리 속을 떠나지 않았습니다. 또 그 당시 우리가 운영하고 있는 경제구조를 과연 시장경제라고 할 수 있는가에 대해서 생각을 많이 했었습니다. 그때나 지금이나 엄밀한 의미에서 과연 우리는 시장경제를 운영하고 있다고 얘기할 수 있는가 하는 생각을 가지고 있습니다. 냉정하게 생각해 보면 진정한 의미에서 우리는 시장경제를 운영하고 있는 나라라고 말하기 어렵습니다. 왜냐하면 시장경제가 되기 위해선 경제의 모든 중요한 문제가 기본적으로 시장에서 결정돼야 하는데 그런 의미에서 보았을 때 우리나라의 중요한 경제이슈 중에서 시장에서 결정되는 것이 과연 몇 개나 되겠는가 하는 생각이 듭니다. 우리경제가 안고 있는 많은 문제, 가령 경제력 집중의 문제, 앞으로 보다 민영화를 많이 해야 하는 문제, 중소기업을 육성해야 되는 문제, 중소기업과 대기업과의 관계를 재정립해야 되는 문제, 농업문제를 어떻게 해결해 나가야 할 것이냐의 문제, 국제화 과정에서 우리의 개방정도를 어떻게 가져가야 될 것이냐 등 많은 문제가 산적해 있습니다. 이러한 경제의 본질적인 이슈들이 시장에서 결정되고 있지 않다는 느낌입니다.

저는 약 10여 년 전부터 과연 일본경제는 시장경제인가라는 의문을 갖기 시작했습니다. 일본경제도 엄밀한 의미에서 시장경제의 원형과 거리가 먼 경제인 것 같습니다. 그럼에도 불구하고 왜 일본경제는 그때만 해도 세계의 모든 나라들이 부러워하는 엄청난 성장과 발전을 하였고 또 그런 요인은 무엇인가 그리고 그 요인은 계속 유효할 것인가 하는 몇 가지 의문을 가지고 있었습니다.

최근에 우리경제의 구조에 대해서 깊이 있는 논문이 많이 나오고 있는데, 일본의 경우에도 양심적인 지식인들이 일본경제가 갖고 있는 규제적인 성격에 대해서 상당히 비판적인 견해를 피력하는 글을 많이 발표하고 있습니다. 사카이야 다이치라든가 오마에 겐이치라든가 하는 사람을 위시해서 일본경제의 구조개혁이 이루어지지 않을 경우 일본경제는 앞으로 계속 발전하기 어려울 것이라고 생각하는 사람들이 많이 나오고 있습니다.

지금부터 약 한 달여 전에 일본의 공정거래위원회와 정책협의를 하기 위해 일본의 도쿄에 갔다가 사카이야 다이치와 약 4시간에 걸쳐서 토론한 적이 있습니다. 그때 저는 일본의 구조개혁이 앞으로 성공할 것으로 보는지, 또 일본에서 구조개혁을 주장하는 사람들이 일본 내에서 주류를 이루고 있는지 등에 대해서 질문을 했었습니다. 그의 대답은 다음과 같았습니다. □일본에서도 경제구조를 근본적으로 바꾸어야 한다는 기본방향에 대해서 크게 반대하는 사람은 없다. 그러나 자기가 속해 있는 분야에 대한 개혁에는 결사 반대한다.□ 즉 총론찬성 각론반대라는 이야기였습니다. 따라서 개혁이 성공할지에 대해서는 그렇게 낙관적이지 않다는 말을 덧붙이는 것을 들었습니다.

일본경제는 과거 우리나라의 20□30년 간의 성장과정에 있어서 발전의 모델이 되어 온 것이 사실입니다. 일본이 하는 것을 따라가면 대체로 틀림없다고 생각했었고, 우리나라의 모든 제도나 법령들은 거의 일본 것을 그대로 모방한 경우가 많았습니다. 이처럼 일본경제는 하나의 신화였고 성장의 모델이었습니다. 그러나 최근 수년 사이에 일본의 경제구조와 관행, 또 일본의 고도성장 과정에서 정부가 해온 역할에 대해서 매우 비판적인 견해가 많이 나오고 있습니다. 지난 4월 22일자 미국의 타임지(The Time)는 □좌절된 기적(The Failed Miracle)□이라는 제목으로 일본경제에 대해 비판적인 기사를 특집으로 실은 적이 있고 지난 6월 22일자 일본경제신문에는 소위 □제도의 피로□라고 해서 일본이나 독일은 규제위주로 경제운영을 한 결과 제도가 피로를 느끼기 시작했고 이 피로는 상당히 심각한 수준에 와 있다는 기사를 실은 적이 있습니다. 이 기사는 미국경제의 경쟁력과 일본□독일경제의 경쟁력을 비교하면서 분석했습니다. 핵심적인 내용은 어떤 경제의 시스템이 매우 유연하게 시대의 변화, 환경의 변화에 적응하면 그 경제는 계속 발전하지만 그렇지 않은 경제는 설사 그 시스템이 과거에 매우 성공적이었더라도 더 이상은 발전하기 어렵다는 것이었습니다. 이 기사는 시대의 변화, 경제환경의 변화는 매우 빠르게 진행이 되고 있는 데 비하여 일본과 독일의 구조개혁은 매우 느리게 진행이 되는 데 문제의 심각성이 있다는 내용을 덧붙이고 있습니다.

그러면 이러한 경제구조의 문제와 관련해서 볼 때 앞으로 우리는 어떻게 해야 될까요? 지금 우리나라의 경제는 한마디로 이야기해서 경쟁이 매우 제한되어 있고, 경제 전체에 담합체질 소위 카르텔체질이 고착화되어 있습니다. 그리고 그것은 정부나 기업이나 마찬가지입니다. 많은 사람들은 공정거래위원회가 주로 하고 있는 일이 기업을 처벌하는 일이라고 생각하는 것 같은데 물론 그런 기능이 없는 것은 아닙니다. 그러나 저는 그런 것보다도 정부의 경쟁제한적인 제도, 관행, 법령들을 앞으로 어떻게 고쳐 나갈 것인가 하는 문제에 제일 큰 관심을 두고 있습니다. 제가 이러한 문제의식을 갖게된 데에는 과거 우리나라 정부의 역할에 대한 반성이 크게 작용하고 있습니다. 많은 비판에도 불구하고 우리나라 경제가 오늘날의 수준까지 올라오기까지는 정부가 상당히 중요한 역할을 한 것이 사실입니다. 또 그러한 정부의 역할은 우리나라의 특유한 대기업들의 발전욕구와 맞물려 경우에 따라서는 규제를 하지만 한편으로는 지원과 보호를 하면서 결과적으로 상호협조하에 오늘의 한국경제를 이룩한 것입니다. 한마디로 이야기해서 매우 성공적인 길을 걸어 왔다고 할 수 있습니다. 그러나 이 성공적인 경험에서 이제는 벗어나야 될 때가 온 것입니다. 우리를 둘러싸고 있는 경제환경은 이제 더 이상 과거와 같이 정부가 기업활동을 일일이 간섭하기 위해서 규제하고 그 대신 지원과 보호를 해주는 방식으로는 헤쳐 나아갈 수 없기 때문입니다. 즉 성공체험으로부터 탈출해야 할 때가 온 것입니다. 어떤 조직이나 시스템도 변화하는 환경에 적응하기 위해서 과거의 행동패턴을 빨리 바꾸지 않을 때에는 더 이상 발전은 없기 때문입니다.

일본 해군은 러일전쟁 때 소위 대함거포주의라고 해서 거대한 전함에 엄청나게 큰 포를 장착하고 함대결전을 통해서 그 당시 무적함대였던 러시아의 발틱함대를 섬멸하는 전과를 올렸습니다. 그리고 이러한 대함거포주의는 그 이후 일본의 해군을 지배하는 대표적인 전략으로 확립되었고, 그러한 전략을 신봉하는 사람들이 계속 해군의 주요 포스트를 차지하게 되는데 이러한 경향은 제2차 세계대전시까지 지속됩니다. 그런데 2차 세계대전에서는 해전의 양상이 완전히 바뀌게 됩니다. 러일전쟁 당시에는 없었던 잠수함이라는 것이 생겨나고 또 항공모함도 새로이 출현하게 됩니다. 이처럼 해전의 양상이 전혀 달라졌음에도 불구하고 일본은 과거의 전략에 젖어 있던 사람들이 해군을 계속 장악하고 지휘했기 때문에 일본 해군은 미국과의 태평양전쟁에서 참패를 당하게 됩니다. 바로 과거의 성공적 체험으로부터 벗어나지 못할 때 그 조직은 계속 발전하기 어렵다는 것을 일깨워 주는 역사적인 예입니다.

월간조선 6월호에 신한종합연구소가 □로마의 흥망에 대한 교훈□에 대해서 깊이 있는 글을 특집으로 실었습니다. 그 글에는 로마가 성공한 이유를 여섯 가지로 정리해 놓았는데 그 중에서 특히 눈에 띄는 것이 몇 가지 있었습니다.

로마의 지도자들의 솔선수범이라든가 개방성과 포용성, 공동체의식, 지속적인 개혁, 그밖에 도로, 통신 등 인프라 시설의 구축 등 로마가 번성했던 여러가지 요인이 있는데 그 중에서 제일 중요하게 강조되고 있는 것이 시스템의 탄력성입니다. 로마인들은 지성에 있어서는 그리스인만 못하고, 체력에 있어서는 켈트나 게르만인만 못하고, 기술력에 있어서는 에토니아인만 못하며, 경제력에 있어서는 카르타고인만 못한데도 불구하고 어떻게 로마는 1200년 이상을 번성할 수 있었는지, 또 동로마제국까지 포함할 경우에 2200년이라는 장구한 세월 동안 국가를 유지할 수 있었던 원천이 어디에서 나왔는지를 분석하고 있는데 저는 그 중에서도 로마는 시스템으로서 성공했다는 이야기를 감명 깊게 읽었습니다. 즉 로마는 처음부터 시스템 자체가 완벽했던 것은 아니나 그 시스템이 환경변화에 적절하게 대응을 하여 자기개혁을 통해 변화를 수용함으로써 대제국을 유지□발전시킬 수 있었던 것입니다.

우리를 감싸고 있는 대내외 환경의 변화를 직시한다면 우리나라의 정부 역할에도 근본적인 변화가 와야 된다고 할 수 있는데, 구체적으로 어떻게 접근을 해야 하는지에 대해서는 생각들이 엇갈리는 것 같습니다. 얼마전에 저는 다음과 같은 내용을 국무회의에서 보고한 적이 있습니다. 어느 부처나 경쟁제한적인 법령이나 제도를 만들 때에는 공정거래위원회와 협의하도록 공정거래법에 규정이 되어 있는데도 그 동안 이것이 제대로 시행이 되지 않았지만 앞으로는 법대로 하겠으니 각 부처는 반드시 사전협의를 해달라고 국무회의 석상에서 정식으로 문제를 제기했습니다. 또 그 동안 각 부처는 소위 행정지도의 형식으로 법의 근거 없이 경쟁을 제한하는 행위를 많이 해왔는데 이러한 행위도 앞으로 자제해 달라고 했습니다. 즉 과거에는 다른 부처가 법에 근거 없는 행정지도를 통해서 경쟁을 제한하는 행위를 할 경우 설사 공정거래위원회가 그것을 인지하더라도 차마 처벌할 수 없어서 관대하게 묵인해 주었는데 앞으로 이것을 인정하지 않겠다는 것을 국무위원들에게 정식으로 설명하고 언론에도 발표했습니다. 그 당시 언론에서는 이것을 별로 크게 다루지 않았습니다. 하지만 이것이 공정거래위원장으로 부임한 후 한 일 중에서 제일 큰일이라고 생각합니다. 왜냐하면 내용만 보더라도 굉장히 중요한 일이고 또 이것을 해나가는 과정에서 엄청나게 많은 저항과 어려움에 직면하게 될 것으로 보기 때문입니다.

우리의 경제구조를 보면 상품의 가격과 거래조건, 상품의 생산□출고□수송과정, 거래지역 및 거래상대방, 상품의 종류와 규격 등을 결정하는 데에 있어서 많은 제한이 가해지고 있습니다. 한마디로 이야기해서 거의 모든 부문에 있어서 경쟁이 원천적으로 제약되고, 또 그 배후에는 정부의 정책, 정부의 제도, 정부의 조직이 깊이 관련되어 있다는 것을 느낄 수 있습니다. 그래서 저희 공정거래위원회는 이 문제를 앞으로 근본적으로 고치기 위하여 경쟁제한법령 심사제도를 적극 활용할 계획입니다.

다음은 기업도 고칠 것은 고쳐야 된다고 봅니다. 즉 한 쪽으로 정부에 의한 경쟁제한적인 제도를 고쳐 나가면서 다른 한 쪽으로는 기업과 정부와의 관계, 기업구조에 관한 문제를 공정거래위원회가 고쳐 나가야 된다고 봅니다. 지난번에 세계화추진위원회는 공정거래제도 내지는 공정거래법의 발전에 관해서 검토한 후 건의안을 대통령께 제출했는데 위원 중 어느 한 분께서 법 이름을 공정거래법이라 하지 말고 경쟁촉진법 내지는 경쟁제한방지법이라고 하는 것이 더 바람직하지 않느냐라는 의견을 제시하는 것을 들은 적이 있습니다. 저도 개인적으로는 그러한 견해에 동의합니다. 다만 약 15년 동안 공정거래라는 용어에 익숙해져 있기 때문에 이것을 바꿀 경우 새로운 혼란이 올 가능성이 있어서 당장 이름을 바꾸는 용단을 내리지는 못하지만 기본적으로 우리가 추구해야 할 부분은 바로 그러한 부분이라고 생각합니다. 우리나라의 경쟁력은 기본적으로 우리 경제사회에 경쟁적 구조가 정착되지 않으면 살려 나갈 방법이 없다고 봅니다. 또 우리경제가 당면하고 있는 여러가지 어려운 문제는 정부가 임기응변식으로 개별 방식에 의해서 풀어 나가는 것은 거의 불가능하므로 이제는 경쟁을 제한하는 요소를 없애 나가는 접근방식 이외에는 달리 효과적인 방법이 없다고 생각합니다.

규제를 줄이기 위한 규제

그런데 경쟁을 촉진하는 정책을 추진하는 데 있어서는 몇 가지 큰 어려움이 있습니다. 첫번째는 관료들의 저항입니다. 여러분들이 잘 아시다시피 관료들은 기본적으로 매우 보수적인 속성을 갖고 있습니다. 이러한 속성은 어느 나라 관료든지 거의 공통적인 특징이라고 할 수 있는데 특히 일본은 이것이 매우 심해서 관료들의 속성 내지는 역할이 근본적으로 변화되지 않을 경우 일본의 미래는 어둡다는 관료망국론까지 나오고 있습니다. 저는 우리나라도 일본과 별로 다를 게 없는 어려움에 봉착해 있다고 봅니다. 즉 관료들은 남의 것은 고치라고 하면서 자기 것에는 손끝 하나 대려고 하지 않습니다. 항상 총론에는 찬성하지만 각론에 들어가면 반대합니다. 관료들의 이러한 사고와 행태 속에서 구조개혁을 추진해 나가는 것이 얼마나 어려운지 짐작이 될 것입니다. 두 번째는 공정거래위원회가 경쟁정책을 추진하는 데 있어서 부닥치게 되는 양면성의 문제를 어떻게 극복하느냐 하는 문제입니다. 즉 경쟁정책은 규제를 없애서 보다 시장경제의 원리에 충실한 쪽으로 접근해야 되는데, 다른 한 쪽으로는 규제를 할 수밖에 없는 양면의 모순성을 어떻게 극복할 것이냐에 대해 고민이 많습니다. 실제로 우리나라에서 대기업 하시는 분들은 자유화시대, 세계화시대가 도래했는데 왜 공정거래제도를 자꾸 강화해서 기업을 더 어렵게 만드느냐고 저에게 항의합니다. 그때마다 저는 이렇게 답변합니다.

쉽게 이야기해서 □규제를 줄이기 위한 규제□는 필요하다고 말합니다. 다시 말씀드리면 지난 30여 년 간 우리정부가 경제정책의 수단으로 이용해 왔던 개별산업에 대한 규제, 즉 어느 기업은 어느 산업에 들어가도 좋다, 그러나 어느 기업은 들어가지 말아라 하는 식의 개별규제는 없애는 대신에 모든 기업, 모든 산업에 공통적으로 적용되는 공정거래제도를 중심으로 하는 총량적 규제는 강화돼야 합니다. 공정거래제도는 기업의 발목을 잡는 규제라기보다 공정한 기업활동의 준칙을 정해 놓은 일반규칙(rule)이므로 이 규칙을 잘 지키게 될 경우 오히려 기업활동은 활성화되고 기업의 경쟁력은 한층 강화된다고 할 수 있습니다. 또 공정거래제도와 경쟁정책을 강화해야 된다는 것은 세계적인 조류이기 때문에 여기에 빨리 순응하는 것이 기업과 국가의 이익에 도움이 될 것입니다. 마지막으로 이러한 정책을 수행해 나가는 과정에 있어서 공정거래위원회의 위치가 매우 어렵다는 말씀을 드리고 싶습니다. 개별 산업정책적 규제와 지원에 익숙해져 있는 정부 부처와 기업 그 누구도 저희를 도와주려고 하지 않습니다. 그 동안에는 유일하게 언론이 협조적으로 공정거래위원회를 도와주었는데 작년에 언론의 과당경쟁문제에 대해서 공정거래위원회가 개입한 이후 언론과의 사이가 다소 소원해졌습니다. 경쟁을 촉진해야 되는 것을 임무로 하는 공정거래위원회의 입장에서는 언론에도 경쟁을 확산시키는 것이 바람직하다고 보고 있습니다. 그런데 우리나라 언론에서 이루어지고 있는 경쟁이라고 하는 것이 일반적인 상식을 벗어난 비정상적인 경쟁이었기 때문에 작년에 언론기관 10여 개에 대해서 공정거래위원회가 처벌한 적이 있습니다. 언론기관을 처벌한 대한민국의 기관은 공정거래위원회밖에 없었다고 생각되는데, 물론 그 처벌의 정도는 매우 약한 수준이었지만 그 일로 인해서 언론과의 관계가 매우 악화되었습니다. 한동안 어려운 과정을 겪다가 최근에는 다시 서로 이해하는 단계로 접어들었습니다. 특히 공정거래위원회의 일이 왜 어려우냐 하면 우리나라의 기업들은 모든 부처하고 업무상 관계를 맺고 있는데, 다른 부처들은 한 쪽으로는 규제를 하지만 다른 한 쪽으로는 줄 것이 있습니다. 즉 채찍과 당근이라는 두 가지 수단을 가지고 있는 데에 비하여 공정거래위원회는 줄 것이 아무것도 없습니다. 오로지 시장질서를 지키기 위한 규칙 이외에는 선물로 줄 것이 없기 때문에 공정거래위원회가 하는 일에 대해서는 기업 하시는 분들께서 매우 불편하게 받아들인다는 느낌을 갖게 됩니다. 특히 대기업을 운영하고 계신 분들에게는 공정거래제도가 갖고 있는 대기업에 대한 경제력집중 억제장치가 매우 고통스러울 것입니다. 출자총액도 제한하고, 채무보증도 제한하고, 지주회사 설립도 금지시키고, 상호출자도 금지시키며, 금융기관에 대해서는 의결권 행사를 제한하는 일련의 제도에 대해서 매우 부담을 갖고 있을 것입니다. 그런데 대기업의 경제력집중을 억제시키려고 하는 공정거래법상의 여러가지 제도나 또는 이에 관한 정부의 정책방향이 단지 기업이 크는 것을 억제하거나 대기업의 소유구조가 오너(owner)에게 집중되는 것을 무조건 억제해야 되겠다는 사회형평의 차원이나 정치적인 차원에서 접근하고 있는 것은 아니라는 점을 분명하게 말씀드리고 싶습니다. 과거의 정부의 역할이 성공적이었지만 변화하는 시대여건에 비추어 볼 때 이제는 정부의 역할에 대해서 근본적인 반성을 하고 새로운 출발을 해야 되듯이, 과거 우리나라 경제의 발전과정에서 대기업의 역할이 매우 중요했고 성공적이었지만, 앞으로 변화되는 시대에 우리기업이 경쟁력을 유지하면서 효율적으로 운영되기 위해서 지금까지의 대기업구조와 행태도 바뀌어져야 한다는 경제적인 차원에서 문제의식을 갖고 이러한 시책이 추진되고 있습니다. 또 그러한 이유로 적어도 제가 관장하고 있는 업무범위 내에서는 기업에 대해서 정부가 규제하는 것 못지않게 정부 내의 경쟁제한적인 요소를 없애는 쪽에 훨씬 더 비중을 두고 추진하고 있습니다. 따라서 대기업에 종사하고 계신 분들도 공정거래위원회가 대기업에 대해서만 너무 어렵게 한다고 생각하지 마시길 부탁드립니다.

마지막으로 저희 공정거래위원회는 우리사회에 공정하고 자유로운 경쟁질서를 확립하기 위해서 기업에 대해서뿐만 아니라 정부의 불공정한 제도, 관행을 바꾸는 데에도 계속 배전의 노력을 기울이겠습니다.