5. 소비자중시 경제정책으로의 전환

경우회지 기고문

(한국소비자보호원장 재임시 : 1994년 2월 21일)

1994년도의 정부조직개편 논의는 우리정부의 경제행정 조직을 국제적 흐름을 반영하여 종래의 산업별 조직에서 기능별 조직으로, 공급자 관리형 조직에서부터 수요자중심적 조직으로 전환시킬 수 있는 좋은 기회였으나 이를 살리지 못하고 그해 연말에 경제기획원과 재무부, 건설부와 교통부의 물리적 통합으로 귀결되고 말았다. 이 결과에 대해서는 물리적인 축소·개편 이상의 의미를 부여하기 어렵고 어떤 의미에서는 경제행정조직의 후퇴라고 볼 수도 있다.

필자는 경제행정조직에 대한 개편 논의가 나올 시점 소비자보호원장으로서 또 당시 최우선 개편대상이 되고 있던 경제기획원의 OB로서 경제기획원을 중심으로 하는 경제행정조직의 개편이 우리경제의 구조개혁에 대한 정부의 의지를 표시하는 것이어야 하며 그것은 바로 종래의 산업별 내지는 공급자위주의  조직형태로부터 경제환경의 국제적 변화를 수용해 나갈 수 있도록 기능별 내지 수요자위주의 조직형태로 개편되어야 함을 이 글을 통해 강조하고 있다.

최 근 경제기획원을 필두로 축소개편을 골자로 하는 경제부처의              조직개편 움직임이 확산되고 있다. 이는 □작은 정부□의 실현을 기대하는 시대의 흐름에 부응하는 조직개편방향으로 일단 긍정적 반응을 받고 있는 것 같다. 정부조직이나 관료사회의 속성을 아는 사람들에게는 이러한 조직개편이 얼마나 자기 뼈를 깎는 어려운 작업인가를 이해하고 심지어 동정심마저 갖기도 한다. 그러나 다른 한편에서는 이 정도의 기구개편이 과연 시대가 요구하는 작은 정부의 실현이나 기능의 재정립에 적합한 개편인가 문제를 제기하는 사람들도 있는 줄로 안다.

정부의 조직개편방향에 대해서 관심 있는 사람들은 누구나 한마디씩 할 수 있겠지만 필자는 이 어려운 조직개편문제가 조직외형의 축소에 초점을 맞추어 논의되는 것은 바람직하지 않다고 생각한다. 즉 이번 조직개편의 이면에 있는 대내외적인 경제여건의 변화와 이에 능동적으로 대처해 나가는 과정에서 필연적으로 제기되는 경제정책기조의 전환을 얼마나 능률적으로 수행해 나갈 수 있는 조직으로의 개편인가가 논의의 초점이 되어야 한다는 생각이다. 현시점에서 우리 경제정책의 새로운 기조는 무엇이 되어야 하는가? 그것은 국제화와 소비자 중시의 경제정책기조이어야 한다. 이 두 방향은 사실상 상호 밀접하게 연계되어 있다고 생각한다.

무한경쟁, 국제화

국제화에 대해서는 요즈음 웬만한 지식인 치고 한두 마디 언급하지 않는 사람이 없을 정도이지만 경제정책기조를 논함에 있어서 국제화가 진정으로 무엇을 의미해야 하는가는 다시 한번 생각해 보아야 할 대목이다. 국제화의 본질은 단지 경제적인 측면에서 수입자유화나 개방화 내지 적극적 해외진출 정도를 의미하는 것이 아니다. 국경이 별로 의미가 없는 경제로 나아가는 것이다. UR협상에서 이미 논의됐듯이 상품시장은 물론 자본 및 각종 서비스, 심지어 노동의 자유로운 이동까지 거론되는 소위 무한경쟁시대를 의미하는 것이다. 그러나 이보다 더 중요한 것은 우리 경제운용방향의 근본적인 변화에서 찾아야 한다. 국제화는 우리가 운용하는 각종 제도나 정책관행들 중 국제규범에 적합하지 않는 그 어떤 것도 더 이상 유지하지 않겠다는 의지이며 동시에 국제적으로 일반화된 것이면 그 어느 것도 수용하려는 방향인 것이다. 다시 말하면 세계적으로 인정된 규범과 관행, 게임규칙에 따라 경제를 운영하겠다는 의지인 것이다. 따라서 국제화시대에서는 국가의 지원이나 보호 없이 기업 스스로 자신의 강점을 살려 내어 생존하는 적자생존의 규칙이 보다 강하게 지배하고, 세계적 분업의 특성이 더욱 현저하게 나타나기 마련이다. 이러한 경쟁의 주체인 개별기업에 대한 궁극적인 우열판정은 세계 방방곡곡의 소비자선택에 의해 내려질 것이므로 국제화의 핵심은 소비자위주 경제구조로의 이행과 맥락을 같이하게 마련이다.

우리나라는 과거 30여 년 동안 경제정책의 흐름이 정부주도하에 경제성장, 국제지수, 물가 등의 거시지표를 미리 설정하고 정부는 시장 개입적인 경제운용방식으로라도 그 목표를 달성하기 위하여 노력해 왔다. 이 과정에서 불가피하게 규제와 지원이 정부의 경제정책의 주된 방편으로 활용되어 왔었다. 정부가 산업 전반에 대한 직접적이며 폭넓은 결정을 내림으로써 국내산업을 육성하는 소위 □공급자위주의 경제구조□를 구축한 것이다. 공급자위주의 경제구조라고 해서 공급자만을 유리하게 지원하였다는 의미는 아니다. 이것은 경제성장에 따라 수요가 자동적으로 증가할 것이라는 가정하에 모든 사회적인 제도와 규범 및 정책이 공급의 활성화에 기축을 삼은 경제운용체제였다는 의미이다. 이러한 흐름은 정부의 경제행정조직에도 그대로 반영되어 산업별로 맞물려 짜여진 조직형태가 기본적인 조직원리로서 자리잡아 왔다.

국제화의 물결을 맞아 정부의 산업에 대한 직접적인 규제 및 지원이 한계에 도달하였을 뿐 아니라 더 이상 우리산업의 경쟁력 향상에 도움이 되지 않고 있다. 나아가 공급자위주의 정부경제정책은 필연적으로 국내적으로는 시장에 먼저 참가한 기업에 대한 배려를 우선함으로써 새로운 아이디어로 나중에 시장에 참여하려는 기업의 창출에 장애요인이 되기 시작했다. 국제적으로는 외부경쟁으로부터의 국내기업보호로 귀결되어 궁극적으로 소비자선택의 폭과 기업의 대내외경쟁을 제약함으로써 소비자후생의 감소는 물론 나아가 □기업체질의 약화□와 □국가경쟁력약화□를 초래하고 있는 것이다. 이러한 과정에서 필연적으로 야기되는 국제적 마찰을 논외로 하고서라도 국내경제에 있어 경쟁력약화에 미치는 영향은 이렇듯 심각하다. 여기에 우리 경제의 본질적 문제점이 있다.

이러한 문제의 본질을 이해하기 위해서는 국제화라는 세계적 흐름의 저변에 깔려 있는 세계시장의 구조변화에 주목할 필요가 있다. 즉 세계경제가 생산자시장에서 수요자시장으로 급격히 전환하고 있고, 당연히 휠씬 까다로워진 세계소비자의 선택을 염두에 두고 생산활동을 해야 하며 물량위주의 생산공급방법이 더 이상 작동하지 않는다는 것이다. 이러한 변화에 적응하여 기업은 소위 고객위주의 경영 내지 고객만족 경영체제로 경영의 흐름을 바꾸어 가고 있다.

따라서 정부의 경제정책기조로 설정된 국제화가 실체적 의미를 갖는 경제운용의 방향이 되려면 경제의 근원적 문제를 소비자 내지 수요자의 입장에서 보는 사고로 전환되어야 하고 경제행정의 규제완화나 행정쇄신도 이러한 차원에서 검토되어야 한다. 나아가 이와 같은 흐름에 역행하는 기존의 정책, 제도, 관행을 근본적으로 과감하게 고쳐 나가야 할 것이다.

이러한 시각에서 우리의 경제구조를 보면, 각종 제도, 법령, 정책운영체제 등 많은 분야에서 문제점이 있음을 발견하게 된다. 예를 들면 현재 운영되고 있는 법규 중 국민의 소비생활과 직접적 혹은 간접적으로 관련이 있는 법령은 소비자보호법을 비롯하여 130여 개의 단행법이 있지만, 이들 법들간에 일관성과 체계화가 이루어지지 않고 있다. 이는 이들 단행법들은 공급자중시의 경제구조하에서 소비자문제를 주요 관심사항으로 제정된 것이 아니고, 주로 정부의 다른 행정의 성과로서 일정한 효과가 소비자에게 부수적으로 나타날 것을 기대하는 수준에 불과하기 때문이다.

또한 시장정보체계에서도 소비자선택에 대한 제약상태를 그대로 나타내 보이고 있다. 소비자의 합리적 선택을 위해서는 각종 상품의 특성 및 거래조건에 관한 객관적인 공시가 필수적인 요소임에도 불구하고, 상품의 정보와 거래조건이 대부분 기업에 의해 일방적으로 제공됨으로써 독과점체제하에서의 생산자주권의 특성을 그대로 반영하고 있다. 이러한 공급자위주의 정보체계로 발생되는 상품의 불투명성은 소비자의 합리적 선택을 거의 불가능하게 하는 실정이다. 우리의 유통구조도 소비자의 합리적인 선택, 소비자 선택폭의 확대와는 거리가 멀게 형성□고착되어 왔다.

예컨대 대부분의 주요제품시장이 별도의 유통산업의 발달 없이 메이커 자체에 의해 지배되어 있고, 경쟁확대를 위해 수입자유화가 이루어진 분야에도 동종상품 제조업자에 의한 독점수입이 이루어져 기업간 경쟁의 확대와 질 좋고 값싼 상품의 공급을 통한 소비자 후생의 증대라는 수입자유화의 본질적 효과가 제약되고 있는 경우가 허다하다.

경제부처의 각급 행정조직에서도 소비자문제의 시각에서 경제문제를 다루는 기구는 거의 찾아보기 어렵다. 금번의 경제기획원의 조직개편에서 오랜만에 소비자정책과가 독립된 과로 개편된 정도이다.

공급자로부터 소비자로

일본은 과거 우리보다 앞서 일본 특유의 공급자위주의 경제를 통하여 경제대국이 되었지만, 일본인의 대부분은 현재 경제대국을 실감하기보다는 다른 선진국민들과 비교하여 공급자중시의 경제구조 속에서 소비자 후생이 희생당하고 있음을 통감하고 있다. 따라서 이들 일본인도 공급자위주의 경제구조에서 탈피하여 소비자중시의 경제구조로 전환할 필요를 느끼며 이미 이를 착수하고 있다. 우리는 과거에 일본경제를 선진국의 표본으로 삼아 각종 경제제도를 만들고 경제운영을 해오던 타성에서 과감히 탈피해야 할 것이다. 현재 일본의 경제체제는 소비자중시의 경제관점에서 보면 선진국의 모델이기보다는 오히려 후진국이라고 보아도 과언은 아닐 것이다.

이렇게 경제정책의 흐름을 바꾸어 나가기 위해서는 무엇보다 우리의 경제행정조직의 상당한 변화가 뒷받침되어야만 가능할 것이다. 여기에 정부의 경제행정 조직개편의 필요성이 제기된다. 지금 각종 산업별로 맞물려 짜여진 각 경제부처의 조직형태는 이러한 사고를 바탕으로 우선적으로 재검토되어야 한다. 이러한 변화와 그 과정은 지난 30여 년 동안 경제환경에 익숙해진 많은 사람들에게 많은 어려움을 줄 것이며, 이에 이해를 걸고 있던 사람들의 저항을 야기할지도 모른다. 그러나 뚜렷한 철학을 바탕으로 한 조직개편방향이 설정된다면 단순히 조직이 축소개편되는 데서 오는 관료들의 사기저하나 본능적 저항을 줄일 수도 있는 장점이 있을 수 있다.

소비자나 수요자시각에서의 증대되는 행정수요, 이를테면 환경보호, 공정한 경쟁여건 조성, 소비자안전의 강화, 국민후생문제 등의 분야에 대하여는 필요하다면 과감한 조직의 신설과 확대를 수반하면서, 과거 산업규제나 지원에 그 기능의 초점이 모아졌던 조직들의 기능개편이 이루어져야 한다. 이 경우도 단순히 조직축소차원을 넘어 □공급자로부터 수요자 내지 소비자로□라는 정책기조의 변화를 반영하는 것이어야 할 것이다.

경제기획원의 어려운 조직개편이 이러한 방향으로의 경제행정 조직개편의 시작을 알리는 계기가 될 것을 기대해 본다. 지난 30여 년 동안 우리나라의 근대화와 산업화의 주역으로서 그 역할을 담당하여 왔던 것처럼 경제기획원이 국제화시대에 맞는 새로운 경제구조를 구축하고 경제정책운영의 방향을 제시하고 이끌고 가는 견인차 역할을 계속 해주기를 바라마지 않는다.